Opciones Estratégicas del Desarrollo Rural en América Latina
Jorge Echenique
volver Nº 11-12

I. LA POBREZA RURAL ASPECTOS CRÍTICOS Y TENDENCIAS

A. Evolución reciente

A fines de los años ochenta, en A. Latina, por primera vez los pobres urbanos son más numerosos que los rurales, estimándose que los primeros superaban levemente los 100 millones mientras los segundos se aproximaban a los 70 millones de personas. Sin embargo, existe suficiente fundamento para afirmar que una alta fracción de la creciente pobreza en las grandes ciudades tienen origen rural inmediato o reciente.

Una estimación hecha durante los años ochenta sobre tipificación de los pobres rurales por categorías ocupacionales (FAO-FIDA), es la que se indica:

pequeños campesinos
66,3
población sin tierras
29,5
indígenas recolectores y otros
4,2
 
100,0

Según estas cifras las dos terceras partes de los pobres rurales serían productos agrícolas, y según estimaciones de diversos estudios al menos un tercio de los que serían minifundistas con limitadas posibilidades de resolver sus condiciones de pobreza a través del desarrollo agropecuario. Esto significa, que si agregan los pobres rurales con nulo o limitado acceso a recursos productivos para la generación de ingresos suficientes a través de producción agrícola propia, estos equivalen a casi 40 millones de personas (5.5%).

La pobreza rural es más dura que la pobreza urbana, es decir no solo prima la extrema pobreza, sin que también esta más difícil de vencer y a sus paisajes marginales no llegan los beneficios del crecimiento. El caso de Chile es un buen ejemplo; mientras la economía durante los años 90 ha crecido a tasas superiores cercanas al 5% anual, la extrema pobreza rural no ha disminuido.

B. Las grandes tendencias

El entorno cada vez más integrado, articulado y dinámico, exige un cuidadoso examen de las fuerzas y direcciones que están impulsando las transformaciones de la ruralidad en la región.

1. Integración y Competitividad

La liberalización generalizada de las economías ha tomado gran impulso, siendo tal vez Cuba el único país que aún no se incorpora en plenitud al cambio. Los tratados bilaterales, el funcionamiento y ampliación de Nafta y Mercosur, así como los acuerdos con la Comunidad Europea y los países de la Apec, profundizan la apertura de los mercados y la integración de la agricultura regionales.

Las nuevas oportunidades de mercado movilizan la oferta agrícola hacia el exterior, mientras en paralelo se levanta n las barreras proteccionistas y penetran los productos agrícolas del exterior.

Esta progresiva evolución hacia una mayor competitividad se traduce en crecientes esfuerzos para aumentar productividad y calidad, reduciendo simultáneamente costos. La expansión de las escalas de producción, (particularmente en cereales, carnes, oleaginosas y azúcar, aunque también en ciertos frutales y plantaciones) y los procesos de mecanización y automatización simultáneos, tiene grandes impactos en la ocupación rural y en los mercados de la tierra, como se aprecia hoy en día en los países signatarios del Mercosur y en el norte de México.

Los precios relativamente menores de la tierra y la fuerza de trabajo, en conjunto con la ampliación de los mercados integrados, en la medida que exista cierta estabilidad política y un escenario macroeconómico favorable, atraen la inversión extranjera y la presencia de la multinacionales hacia los agronegocios, incentivando la concentración-diversificación del comercio y la agroindustria. Esta evolución ha ido acompañada en muchos casos (Brasil, Argentina, México, Chile) pro la formación de jointventures con inversionistas locales de ámbitos agrícolas y no agrícolas, así como por la función y concentración de empresas nacionales.

Es indudable que el desafío de la modernización y la competencia será enfrentado con el máximo de desventajas por los amplios contingentes de campesinos minifundistas de tierras marginales, con limitado acceso a la educación, el progreso técnico, las comunicaciones y la información. La marginación del mercado y la producción para la autosubsistencia son y serán un mecanismo extremo de supervivencia para estos sectores, lo que proyecta una situación sin movilidad para progresar y atados a la extrema pobreza.

2. El nuevo rol de los Agentes Económicos

La privatización, los ajustes presupuestarios para reducir déficit fiscal y el papel más determinante de los mercados, han significado menor intervención del Estado en la marcha de la agricultura, pero también una desmantelamiento institucional que dificulta la iniciativas en pro del desarrollo rural, en la medida que aún no surge en su reemplazo una institucionalidad demanda de la sociedad civil.

En algunas esferas de la vida rural la disminución o retiro del sector público ha sido particularmente sensible, como en la inversión social (educación, salud), el sistema financiero y la infraestructura. En estos ámbitos, mientras más se acentuaba la demanda rural por inversión en capital humano, créditos y competitividad, menor ha sido en el último tiempo la posibilidad de acceso de la población rural pobre a estos servicios.

Los países que están corrigiendo este déficit e invirtiendo en crecimiento con equidad, encuentran muchas veces serias dificultades para crear programas innovadores eficaces, capaces de superar el centralismo y la intermediación burocrática, estimulando a cambio la incorporación de la base social y del sector privado, e incentivando el juego de los mecanismos de mercado en la reducción de la pobreza.

A pesar de lo anterior, el mayor protagonismo del mercado, el surgimiento de nuevos actores como las ONG y la búsqueda de nuevos paradigmas sobre el papel de lo público y lo privado en el desarrollo, son una realidad emergente en A. Latina.

El tránsito de un Estado interventor y ejecutivo, a un Estado regulador y normativo, junto a la participación más activa de la sociedad civil y del sector privado en favor de los intereses de los más desposeídos, es una tendencia que aún se manifiesta con cierta debilidad y debe ser estimulada por las políticas públicas.


3. La Progresiva Valoración del Medio Ambiente.

Los desafíos globales de la desertificación, la destrucción de los recursos naturales, los cambios climáticos y la pérdida de la biodiversidad, están cada día más presentes en la búsqueda de desarrollos sustentables para el futuro.

La ruptura del círculo vicioso de la deforestación, la degradación de los suelos, el incremento de la pobreza rural y la migración hacia las ciudades es uno de los ejes que orientan las nuevas estrategias rurales. El manejo sustentable de los recursos naturales no sólo es una demanda articulada a la calidad de vida de los ciudadanos, es una necesidad y una posibilidad para el desarrollo de las propias comunidades rurales.

Igualmente, el empleo de tecnologías ambientalmente amistosas y de sistemas de producción sustentables de aguas, tierras y bosques, no sólo forma parte de exigencias incorporadas progresivamente a las normativas legales y a los requerimientos de los mercados, sino que también son oportunidades (hasta ahora limitadas) para la generación de nuevos productos (orgánicos o verdes) y la creación adopción de nuevas tecnologías más accesibles a los pobladores pobres.


4. Género y Pobreza

En América Latina al igual que en otras latitudes, el progresivo aporte de las mujeres al ingreso de las familias permite mantener fuera de la pobreza a un creciente contingente de los hogares. También en los hogares pobres e indigentes la contribución del ingreso de la mujer es determinante para la supervivencia de sus miembros, particularmente en períodos críticos depresivos.

En los países de la región, alrededor del 30% del total de los ingresos de los hogares urbanos donde ambos miembros de la pareja trabajan en forma remunerada, proviene actualmente del ingreso de las cónyuges (CEPAL). Los estudios de este organismo indican que la tendencia hacia el aumento de los hogares con jefa mujer fue muy marcada en América latina en el decenio pasado y es muy probable que se mantenga durante los años noventa. Complementariamente, la extrema pobreza ha afectado en particular a los hogares donde no hay un cónyuge varón y en los que la jefa de hogar debe aportar los recursos para el sustento; de hecho, el ingreso medio por persona en los hogares a cargo de una mujer sigue siendo muy inferior al registrado en los otros.

Ha continuado creciendo la participación de la mujer en actividades económicas, inclusive en el medio rural. La disminución de la importancia relativa de la actividad agrícola y de la producción para el autoconsumo, la ampliación de los sectores comercial y de servicios, así como la extensión del trabajo asalariado en las zonas rurales, han facilitado la incorporación de la mujer a los mercados laborales y a la vez, han hecho más "visible" su participación.

Ha sido demostrado que existe una directa correlación entre el nivel educacional de la mujer, su grado de participación en el mercado laboral y su nivel de ingresos. Incluso la discriminación negativa en el ingreso medio de la mujer, está muy asociada al menor número de años de instrucción que ésta tiene con respecto al hombre. Además de lo anterior, se ha comprobado que a mejor nivel educativo de la mujer aumenta el nivel nutricional,, de salud y de educación de los hijos, con lo cual también mejoran sus posibilidades futuras de inserción laboral.

Como se ha sostenido (Morley). invertir en la educación de la mujer es una forma de quebrar la trágica transmisión intergeneracional de la pobreza. La estrategia para enfrentar la pobreza, debe incorporarse políticas para aumentar la productividad de la mujer en el trabajo, para abrirle el acceso a los recursos económicos y para revertir la discriminación y segregación que experimenta en el mercado laboral.

Cuadro Nro.1
Tasa de Participación de la Mujer en Actividades Económicas Rurales

PAIS
AÑOS
TASA DE
PARTICIPACION (%)
Brasil
1979
36
1990
41
Costa Rica
1981
23
1992
28
Chile
1987
14
1992
19
Guatemala
1989
19
Honduras
1988
24
1992
28
México
1984
23
1992
26
Panamá
1979
18
1991
24
Venezuela
1981
18
1992
23
Fuente: CEPAL, Panorama Social 1995.Santiago, 1996

II. DEFINICION DE ORIENTACIONES ESTRATEGICAS.

La persistencia de numerosos contingentes de pobres en A. Latina y en especial de sectores de extrema pobreza, mayoritarios en áreas rurales, es un obstáculo fundamental para la estabilidad política, la profundización de la democracia y la sustentabilidad económica, tres progresos notables de la región durante la presente década.

Estrategias y programas explícitos de desarrollo rural son indispensables para reforzar la capacidad del crecimiento económico en la reducción de la pobreza.

Tres elementos pueden considerarse centrales en la definición de una estrategia de desarrollo rural.


1. La Sustentabilidad

El desarrollo rural sustentable, es el mejoramiento permanente en los niveles de vida de la población rural, que no requiere de continuos apoyos financieros externos y que no degrada la base de recursos naturales.

Implícita en este concepto está la idea de la autonomía o independencia creciente respecto a los apoyos externos. En este sentido, la estrategia para eliminar la pobreza consiste en cooperar con los sectores pobres para que ellos encuentren caminos autónomos para salir de la pobreza. Es una estrategia basada en la expansión de las oportunidades de trabajo y de la capacidad de incrementar ingresos de los más desposeídos, en contraste con una aproximación alternativa consiste en satisfacer las necesidades básicas, prioritariamente con la ayuda del gobierno (Morley).

La expansión de las oportunidades de trabajo y de la capacidad de incrementar ingresos no estaría circunscrita a las actividades agrícolas, aunque sí propende a su desarrollo porque ellas siguen conformando una base esencial de sustento para una alta proporción de la población rural.

Adicionalmente aspira a la diversificación de las fuentes laborales en el medio rural y a la calificación de las capacidades laborales para una mejor inserción en los mercados urbanos, los que con certeza continuarán siendo centros de atracción para la población rural.

Tampoco se restringen las opciones de trabajo a las actividades por cuenta propia (agrícolas, pequeña empresa, artesanía, pesca, etc.), por el contrario, el desarrollo rural también aspira al fortalecimiento del empleo asalariado por parte del sector privado en el medio rural.

Los programas asistenciales (welfare programs), que requieren de subsidios externos permanentes, deben diferenciarse explícitamente de los programas de desarrollo rural para evitar las distorsiones frecuentes del pasado (clientelismo político, y soluciones populistas, insustentabilidad financiera, etc.). Ello no significa descartar la posibilidad de programas asistenciales, los que continuarán siendo necesarios en auxilio de situaciones críticas de extrema pobreza o de grupos sociales muy vulnerables; más aún, incluso podrían justificarse como necesarios para evitar que los recursos del desarrollo rural se canalicen equivocadamente como subsidios abiertos o disfrazados.

Desde luego, en la concepción de sustentabilidad está presente la armonización (no disociación) de las actividades productivas y los sistemas de producción impulsados por el desarrollo rural, con la protección y recuperación de los ecosistemas y recursos de la naturaleza.

2. La Discriminación Positiva

Está en la esencia de esta política, la corrección de los sesgos contrarios a los sectores rurales (urban bias) que han discriminado en la distribución de los recursos en favor de los conglomerados urbanos. La reversión de esta tendencia histórica en América Latina es una difícil exigencia,, en la medida que el control del poder político y económico está centralizado en élites urbanas mientras la población rural es en su mayoría pobre, dispersa y desorganizada (Lipton) y además, cada vez relativamente menos numerosa.

Por discriminación no se entiende créditos con tasas subsidiadas, precios de garantía preferentes, ni tampoco otros, mecanismos de esta naturaleza como los aplicados en el pasado.

La corrección debe expresarse en primer lugar, al menos en la neutralidad de las políticas macroeconómicas que han discriminado contra el sector agropecuario a través de intervenciones directas e indirectas del Estado en los mercados, mediante las políticas fiscales en la fijación de las tasas de cambio, en las inversiones públicas y repartición de subsidios, etc. (Schiff y Valdés).

En segundo lugar, debe manifestarse en la reversión de la deuda social acumulada en materia de inversión social e inversión en infraestructura en medios rurales. No es suficiente con invertir proporcionalmente; recuperar los atrasos en la formación del capital humano, establecer una base de infraestructura rural que incentive las inversiones privadas y abrir acceso a los pobres rurales a los servicios y mercados disponibles para la población urbana, son un conjunto de demandas del desarrollo rural que exigen una discriminación positiva y compensación equitativa.

Vincular crecimiento económico y reducción de la pobreza rural, implica el establecimiento de mecanismos de discriminación positiva que aseguren que los beneficios de este crecimiento lleguen a los que no participan y no tienen capacidad de presión para obtenerlos, en particular los grupos más discriminados de mujeres, jóvenes y etnias minoritarias.

3. Heterogeneidad y Participación

A las diferencias culturales, de paisaje rural y de potencialidades de los recursos naturales, de institucionalidad y ambiente político, que distinguen a los países de la región, se agregan diferencias regionales igualmente significativas al interior de cada país. E incluso en regiones y micro regiones de un país determinado, se pueden distinguir diversas tipologías rurales en función de potencialidades, restricciones, intereses y demandas que las diferencian. Esta obvia constatación tiene varias implicancias para las estrategias de desarrollo rural:

  • A nivel de país, significa una decidida política de descentralización para permitir la expresión de la diversidad y convocar a los diversos actores con capacidad de expresar sus variadas dimensiones.

  • A nivel de región o micro región donde se materialicen las estrategias, se deberá traducir en gran flexibilidad para implementarlas en consonancia con las posibilidades y intereses de la gente, ofreciendo un menú de opciones y posibilidades de colaboración.

  • A nivel de mujeres, hombres y jóvenes beneficiarios,, y de agentes colaboradores (ONG, organizaciones sociales, agencias gubernamentales, municipales, académicas), deberán manifestarse en una definida estructura de participación y en un funcionamiento participativo durante las diversas fases de diseño, ejecución y evaluación de las iniciativas de desarrollo rural.

Las incapacidades locales para asumir la descentralización y los peligros de corrupción, descontrol financiero o populismo que ésta conlleva, son obstáculos que sólo se vencen profundizando la práctica de la descentralización y el ejercicio de la democracia, conjuntamente con el perfeccionamiento de los marcos normativos en los cuales se ejerce.

La verdadera participación se manifiesta en la interacción ente la autoridad y la población, no en la actuación aislada de uno de estos dos actores.


III. LAS PRINCIPALES OPCIONES ESTRATÉGICAS.

Existen diferentes alternativas para abordar los problemas de la pobreza rural, las que tienen en general un carácter complementario y abarcan desde el plano macro hasta lo específico, como se aprecia en lo que se propone a continuación.

1. Un Contexto Favorable

El desarrollo rural es un proceso de lenta maduración y por ello necesita de un entorno estable en el largo plazo. Complementariamente, como en cierto grado los ciclos políticos y económicos son inevitables, las estrategias de desarrollo rural deben incluir instancias de ajuste y adecuación que permitan una continua sincronía con las dinámicas de cambio.

Las políticas macroeconómicas y sectoriales favorables para la superación de la pobreza rural son un contexto indispensable pero no suficiente para lograr este propósito, además se requiere de estrategias complementarias específicas como las que se enuncian a continuación.

2. Inversión en Capital Humano

Es extremadamente difícil para los pobres lograr el quiebre del círculo de la pobreza sin acceso a medios de producción y sin capital humano.

La inversión en los sectores sociales y en infraestructura es hasta cierto punto correctora de las disparidades en las distribución del ingreso ("income equalizers"), si se focaliza prioritariamente hacia el sectores más desposeídos. La capacidad de generar ingresos y de aumentar la productividad del trabajo están estrechamente ligados a los niveles de salud y educación de la población.

Lo fundamental es mejorar la eficiencia de los significativos presupuestos que los gobiernos de la región destinan el gasto social, salud y educación, para obtener resultados en términos de equidad y crecimiento. Para ello se requiere de:

a) Objetivos Explícitos y Consistentes.

Generalmente es necesario resolver entre objetivos aparentemente contradictorios como garantizar un acceso universal a la salud y la educación para toda la población, con servicios de alta calidad, disponiendo de un presupuesto reducido.

Un reconocimiento explícito de la heterogeneidad de la población y una política expresa en favor del acceso de los más marginados y desposeídos a la salud y la educación, es la forma como el gasto social puede servir a la reducción de la pobreza.

En este sentido, los requerimientos específicos de la población rural y la naturaleza de sus demandas (dispersión, discriminación negativa en inversión y gastos de operación, etc.). exige de una estrategia diferenciada.

    b) Estimular una Oferta Diversificada.

Es importante la asignación centralizada de los recursos para inversión en capital humano a nivel nacional, con el propósito de permitir la corrección de los desequilibrios sociales y regionales. Sin embargo, también es interesante incentivar el surgimiento de múltiples fuentes de servicios para, a través de la competencia, reducir costos, mejorar calidad, crear fórmulas innovadoras y generar condiciones de efectividad a los usuarios.

Esto significa promover la participación de entes privados, con o sin fines de lucro, instituciones municipales o públicas con vierta autonomía, etc. El funcionamiento de esta diversidad e proveedores de fondos y de prestadores de servicios demandara un marco regulatorio, que establezca los estándares mínimos de calidad, la transparencia del servicio, etc.

En el sector rural las ONG pueden ser una fuente significativa de prestación de los diversos servicios sociales.

c) Premio por Resultados.

Los recursos para inversión en capital humano deben ser administrados con flexibilidad por los proveedores de los servicios asignados en función de la demanda efectiva: por ejemplo, financiamiento de escuelas según matrícula y asistencia escolar.

Una modalidad que aparece atractiva para estimular competitividad de los servicios es el financiamiento a la demanda, en substitución de la fórmula tradicional de financiamiento de programas de oferta de servicios. La entrega de bonos para la libre electividad en salud es un ejemplo posible de lo anterior.

Para enfrentar el problema de la temprana deserción escolar y la alta inasistencia a clases, en algunos países se han implementado sistemas de bonificaciones o becas para los niños que permanecen en las escuelas (por ejemplo, Honduras; Brasil; Bolivia); igualmente positivos han sido los programas de almuerzos escolares (Perú-Chile).

d) El ejercicio de una Cuidadosa Descentralización.

La descentralización de los servicios sociales "per se" no tiene sentido. Descentralizar significa decidir qué funciones deben quedar en qué nivel, dependiendo de las capacidades y economías de escala, de los logros en eficiencia de coordinación, etc.

Lo más frecuente es que para descentralizar administración de los servicios deban centralizarse las funciones normativas y evaluativas.

Los avances en términos de cobertura, nivel y calidad de los programas de educación y salud rural en los países de América Latina y el Caribe, son muy desiguales. Para varios países, aún es una meta lejana la de generar las condiciones para que todos los niños y niñas del medio rural tengan posibilidades de acceder a la educación básica, en un ciclo de seis años. Para otros pocos, la meta actual es lograr el acceso pleno a la educación secundaria rural de cuatro años, considerándose superada la meta de educación primaria de ocho años. La calidad de la educación rural en la mayoría de los país es inferior a la urbana, para cursos y ciclos equivalentes, situación provocada por la dispersión, baja matrícula y de estímulos docentes del entorno rural.

Por lo anterior, en ciertos países como México (Programa de Servicios Básicos), se contemplan apoyos para becas y transporte escolar que permiten la concentración escolar e incluso el acceso a facilidades de pueblos y pequeñas ciudades vecinas.

Otro aspecto particularmente sensible en algunos países, es la discriminación negativa hacia la escolaridad de la joven campesina, materia que requiere de un enfoque específico y que incluye la formación de los padres.

Se ha comprobado también que existen vínculos estrechos entre la inversión social y otros programas. Por ello debe existir una compatibilidad ente inversión social y fuentes locales de ingreso, lo que se traduce en muchos casos en inversiones en programas con ambos propósitos. Igualmente gravitante es la relación entre infraestructura vial y servicios de educación y salud.

En frecuentes situaciones un camino y transporte colectivo son la solución para áreas rurales aisladas; o un internado en el pueblo es mejor respuesta que varias escuelas y maestros dispersos en la ruralidad.


3. El Circulo Virtuoso, Superación de la Pobreza Rural y Recuperación del Patrimonio Natural

La ruptura del círculo vicioso pobreza- deterioro de los recursos naturales puede transformarse en un círculo virtuoso de recuperación de los recursos naturales superación de la pobreza, si se diseñan programas de apoyo externo de carácter permanente con esta trayectoria específica.

Estas iniciativas, que se han experimentado en el sur de Europa y los Estados Unidos, y que México ha incluido recientemente como parte de su programa de empleo rural, son conformadas pro dos elementos: un premio o estímulo a largo plazo (hasta la recuperación de los recursos naturales) por cada unidad de superficie que se deja de sembrar y se incorpora al programa, en áreas de recursos deteriorados, premio que contribuirá a la sobrevivencia de la familia campesina; y un financiamiento especial para inversión y reconversión del área no sembrada, en plantaciones forestales, manejo silvo pastoral, cubierta vegetal u otras prácticas de recuperación de suelos. Estos programas se asumen como parte de una estrategia de largo plazo y no como programas de emergencia para crear empleos.

Además de los impactos de corto plazo que estos programas provocan en el empleo de los pobres, hay otras externalidades que se expresan a mayor plazo. En la medida en que la agricultura de áreas deterioradas no pueden proporcionar a los campesinos el sustento, el espacio y los recursos naturales que ocupan adquieren otras proyecciones. La sociedad moderna demanda del medio rural nuevas funciones diferentes a la producción de alimentos, entre las que se cuentan: la conservación de ecosistema, biodiversidad y procesos naturales esenciales, como contrapartida del fenómeno y concentración urbana; y la conservación de paisajes naturales de calidad estética y biológica; la producción de recursos, como el agua limpia; el soporte de actividades recreativas; y los equilibrios territoriales.

Por contribuir con estas funciones de recuperación y conservación del paisaje natural, progresivamente demandadas por las sociedad urbanas, los pobladores rurales son retribuidos por las mismas. Este es el concepto que respalda la estrategia propuesta.


4. Reconocimiento de la Heterogeneidad Rural y Políticas Diferenciadas para la Obtención de Ingresos.

Es posible elaborar múltiples tipologías de los hogares o de los habitantes rurales, pero para los fines que interesan a esta fase del trabajo distinguiremos dos segmentos gruesos:

  • Campesinos con potencial agropecuario.

  • Campesinos sin potencial agropecuario y pobladores rurales sin tierra.

El potencial agropecuario, está referido al acceso a recursos de tierra, de calidad y cantidad suficiente como para generar los ingresos (o productos) necesarios para asegurar la reproducción de la familia campesina y la de su unidad productiva. Cuando esta condición no se cumple se está frente a campesinos sin potencial agropecuario.

La pobreza se concentra mayoritariamente en el segundo grupo. Pero en el primero también existen pobres, debido a diferentes restricciones como el acceso a tecnologías y créditos; a la carencia de algún factor vital de producción como el agua; a la inseguridad en la tenencia de la tierra; o a una débil articulación con los mercados de productos.

La diferencia fundamental entre estos pobres con potencial y los otros, es que ellos sí pueden encontrar una salida a la pobreza mediante la superación de la o las restricciones que impiden la plena manifestación del potencial agropecuario de sus tierras.

a. Estrategias para Campesinos con Potencial Agropecuario.

Una estrategia de desarrollo rural con base en la producción agropecuaria, supone la creación de nuevas oportunidades de acceso a recursos restringidos y la superación de limitantes que impiden la plena manifestación de los potenciales de los recursos controlados por campesinos pobres.

Los instrumentos que se proponen prioritariamente en esta estrategia son los tradicionales, sin embargo las modalidades con las cuales se implementarían difieren básicamente con las del pasado en un punto medular; ellos operarían en lo posible vía mercado y sector privado, mientras el Estado se reservado un papel normativo y regulador.

- Titulación de tierras.

Esta actividad genera diversas consecuencias positivas, tales como: perfecciona los mercados de tierras, valoriza el recurso, amplifica el acceso a crédito y a otros beneficios (subsidios para vivienda o riego), resuelve tensiones y conflictos sociales, estimula inversiones, etc. Por ello es que existe una fuerte demanda por la regulación de los títulos de propiedad en las áreas rezadas de toda la región.

- Inversión de Riego.

Los proyectos de gran irrigación del pasado en limitados casos han beneficiado a campesinos pobres y si lo han hecho, en numerosas ocasiones han acelerado las ventas de las nuevas tierras irrigadas. En cambio, las obras de pequeña irrigación, los proyectos de mini riego y la tecnificación de los sistemas de riego (goteo, miniaspersión ) de las explotaciones campesinas, son esfuerzos que han brindado resultados mucho más positivos.

La conversión de unidades de secano en irrigadas tiene efectos sobre la productividad y los ingresos campesinos equivalentes a los de una sustantiva ampliación de superficie.

Además, el impacto en el empleo rural de las obras de riego es muy significativo.

- Investigación, Transferencia, Tecnológica y Extensión.

La investigación orientada a la recuperación y preservación de los recursos naturales, la identificación de tecnologías para elevar la productividad y reducir los costos unitarios de producción en los sistemas campesinos, no es tarea fácil y no ha sido una actividad abordada con especificidad en relación al resto de la investigación agropecuaria. Aún hay mucho por hacer en esta materia, particularmente en lo relativo a la adaptación de las tecnologías disponibles a las condiciones particulares de los sistemas de producción campesinos (falta de maquinarias, limitación de financiamiento, aversión al riesgo, etc.).

Difícilmente esta tarea, cuya materialización es necesariamente local, va a ser financiada con los nuevos mecanismos diversificados donde las empresas privadas tendrán gravitación creciente y seguirá siendo responsabilidad del Estado.

La metodología de investigación-desarrollo se ha venido imponiendo como forma de hacer transferencia tecnológica con campesinos, en forma articulada con la investigación.

La transferencia progresivamente ha venido traspasándose a empresas privadas, ONG y departamentos técnicos de organizaciones gremiales, con financiamiento público y fondos concursables. La existencia de un sistema financiero agrícola (rural) paralelo a la transferencia es un requisito y la vinculación entre ambos también.

Adicionalmente a la transferencia de contenido técnico, se está reconociendo cada día con mayor fuerza el requerimiento de una prestación de servicios de gestión empresarial, que capacite al pequeño agricultor en los conceptos y técnicas de manejo administrativo-financiero de su explotación (registro de costos y contabilidad, normas legales e impuestos); conjuntamente con la capacitación en el manejo sustentable de los recursos naturales,, con la creación de vínculos con los servicios comunales y públicos, etc. Estos contenidos alimentan lo que se denomina la extensión agropecuaria y que complementa a la transferencia tecnológica.

- Los servicios financieros.

El desmantelamiento durante el ajuste de muchos bancos agrícolas o de desarrollo con soporte fiscal, ha dejado a las áreas rurales más desprovistas de servicios financieros que en el pasado. Esto, que muchos analistas consideran positivo dado el ineficiente funcionamiento de la banca pública en el medio rural, motiva hoy en día la búsqueda de una nueva institucionalidad de servicios financieros y de nuevas funciones para la misma.

En cuanto a la institucionalidad se está trabajando sobre alternativas múltiples. Una es la estructura de una banca de segundo piso pública o privada, que opera con instituciones intermedias (ONG, uniones de crédito) encargadas de la atención a la clientela rural. Otra, consistente en el establecimiento de mecanismos de redescuento y concursos regionales para organismos financieros privados (bancos), dirigidos a áreas rurales desatendidas con cierto grado de apoyo para instalación de infraestructura (oficinas rurales) y de reposición de los mayores costos de transacción propios del financiamiento rural a clientelas dispersas.

- Promoción de Nuevas

Articulaciones con el Mercado.

La creación de centros de información (precios); de asesorías a campesinos en mercadeo y negociación con los poderes compradores; la integración (cooperativas) asociada con empresarios; la participación grupal en empresas comerciales conformadas por agentes con experiencia; y la ampliación de concertaciones (agricultura de contrato) con la agroindustria, son entre otras, las modalidades que pueden cooperar a la mejor integración de los productores pobres a los mercados.

El fortalecimiento de diversas formas de asociatividad entre los pequeños agricultores es y será siendo un pivote central de la estrategia.


b. Estrategias para los Pobres Rurales sin Potencial Agropecuario.

Los espacios rurales se han venido poblando progresivamente de un amplio, mayoritario y heterogéneo espectro social de trabajadores estacionales; de gente sin empleo expulsada de la agricultura, de trabajadores vinculados indirectamente vía servicios a la actividad agrícola y como asalariados de las agroindustrias; de empleados de servicios sociales y municipales; de intelectuales fugados de las grandes aglomeraciones urbanas; de trabajadores de empresas turísticas, pesqueras y parques industriales; de pensionados entornados de la ciudad, etc.

Este vasto conglomerado, que incluye numerosos pobres y diversas formas de pobreza, ocupa el paisaje rural y la frontera semi urbana de pueblos y pequeñas ciudades agrícolas donde se confunden rasgos de ambas formas de vida. A él se unen los minifundistas, que aún están atados a la tierra, pero que no tienen capacidad de salir de la pobreza en su condición de agricultores.

Los mecanismos para generar y mejorar ingresos entre estos sectores pobres pueden ser múltiples, pero se destacan cinco que parecen más trascendentes:

- Acceso a Tierras.

Es indiscutible el que todavía existen en la región vastas superficies de tierras nacionales del patrimonio público, algunas de las cuales tienen potencial de uso agropecuario y silvícola, sin peligro de deterioro de los recursos naturales; así como amplias extensiones de propiedad privada que no están siendo aprovechadas productivamente. Mientras que por otro lado, miles de minifundistas o trabajadores sin tierra, podrían tener la oportunidad de salir de la pobreza si accedieran a esos recursos; circunstancia especialmente importante para comunidades indígenas desposeídas cuya identidad cultural está condicionada a la posesión de tierras.

El reparto agrario no está agotado, por el contrario sigue siendo un instrumento vital para enfrentar la pobreza de los sin tierra. Deberán impulsase medidas que faciliten los contratos de renta de tierras a largo plazo, las fórmulas de aparecía o mediería y la distribución de tierras públicas, para permitir este acceso a los pobres. Lo anterior es un esfuerzo paralelo a la necesaria titulación de las tierras que hoy ocupan los campesinos.

Conjuntamente a lo anterior puede recurrirse a otras modalidades, como las compras de tierras (Fondo de Tierras para Indígenas, Chile; Ley 101, Colombia); o los mecanismos de incentivo a los dueños de grandes propiedades ineficientes para su venta, en paralelo a los programas de ayuda a los pequeños agricultores para su compra.

Los sistemas de impuestos progresivos a la tenencia de tierras, en función de un valor patrimonial determinado por su potencial productivo, pueden ser mecanismos útiles para desestimular inversiones especulativas y evitar grandes concentraciones, en ciertos países.

- Desarrollo de la Micro Empresa Rural

Más de la mitad del empleo en los países de América latina y el Caribe está provisto por empresas con menos de 10 trabajadores, la mitad de ellas de dimensión familiar. Destaca el hecho que las empresas de propiedad de mujeres crecen rápidamente en este segmento, estimándose que entre un 30 y un 60% de todas las micro-empresas de la región son propiedad y están gestionadas por mujeres. Esta proliferación también se expresa en áreas rurales.

Ciertas actividades microempresariales parecen particularmente propicias para ser desplegadas en el medio rural, por ejemplo: turismo, agro-industrias, talleres de servicios de maquinaria, artesanías y comercio de insumos, pesca comercial y deportiva, mueblería e industrias de la madera, etc.

La extensión y perfeccionamiento de los servicios financieros rurales a los cuales se aludió anteriormente será sin duda una contribución gravitante en el desarrollo de microempresas rurales.

- Atracción de Inversión Rural Privada y Empleo

Existen numerosos ejemplos de inversiones públicas, programas de incentivos tributario-financieros, entrega de terrenos, etc., que con la finalidad de canalizar inversión extranjera y nacional hacia zonas rurales han logrado un poderoso impulso del empleo en favor de los más pobres. En el caso de los desarrollos turísticos en el pacífico Central y Sur de México, de los programas de ecoturismo de Costa Rica; de los incentivos a la forestación y a la creación de la industria del salmón en Chile; así como de muchos desarrollos en diversos países, situados en parques industriales con incentivos públicos para la instalación de la industria privada.

De particular importancia es la aplicación de esta estrategia para corregir desequilibrios regionales e incorporar regiones aisladas con buen potencial de recursos naturales.

- Inversión Pública en Infraestructura y Otros.

En la experiencia de A. Latina ha quedado demostrado que la inversión en infraestructura vial, además de contribuir a la corrección de las disparidades urbano-rurales, mejora las posibilidades de acceso a los servios sociales, reduce costos de transacción, abre nuevos mercados laborales y genera un cúmulo de externalidades favorables para los sectores de pobreza rural. Además, no puede minimizarse el positivo impacto en el empleo local que producen la construcción de la infraestructura vial.

Igualmente significativa en términos de empleo y apoyo a la generación de ingresos son otras iniciativas de la inversión pública, como los proyectos de reforestación y conservación de suelos, turismo, irrigación, electrificación rural, constitución de reservas y parques nacionales, fomento a la pesca, etc.

- Capacitación para Mejorar Inserción Laboral e ingresos

Como se ha dicho antes, se ha constatado que la demanda de las poblaciones rurales por acceder a la educación formal en sus niveles primarios y secundarios es muy alta y que esta educación es un factor determinante, tanto para acceder al mercado laboral como en los niveles de ingreso a obtener.

La idea es mejorar las oportunidades de mujeres y hombres de sectores rurales pobres, mediante una capacitación técnica coherente con los requerimientos laborales rurales y urbanos, incluida la opción de trabajos por cuenta propia. Los programas de formación laboral en convenio con las empresas privadas son en este sentido muy eficientes.

Cuadro Nro.2
Opciones Estratégicas y sus Intrumentos

OPCIONES
INSTRUMENTOS
- Estrategias globales (transversales) para reducir pobreza rural

- Políticas macroeconómicas y sectoriales
- Inversión en capital humano (educación, salud y otros servicios sociales)
- Inversión en infraestructura.

- Recuperación del patrimonio natural y generación de empleos.

- Estrategia de desarrollo agropecuario para pobres rurales con potencial.

- Titulación de tierras.
- Inversion en riego.
- Investigación y transferencia tecnológica.

- Servicios Financieros.
- Promoción de nuevas articulaciones en el mercado.

- Estrategia de generación de empleo e incremento de ingresos para pobres rurales sin potencial agropecuario. - Acceso a tierras.
- Desarrollo de la micro y pequeña empresa rural y servicios financieros.
- Incentivos para atraer inversión privada rural.
- Capacitación para mejorar inserción laboral.

5. Municipio y Comunidad; donde la Población Rural Participa

En general todas las iniciativas de desarrollo rural, sean éstas programas o proyectos, de alcance nacional o regional, tienen al menos dos niveles de implementación. El primero, corresponde al plano político-normativo, donde es el Gobierno Central o Estatal (en régimen federativo) el que define estrategias, políticas, marco jurídico y operacional, asigna presupuesto, etc., e incluso ejecuta en ciertos casos por vía directa o indirecta (licitaciones y concursos ) los proyectos.

El segundo, es el nivel descentralizado donde se ejecutan las acciones y donde participa la supuesta población objetivo o clientela. La micro-región o conjunto de comunidades campesinas, es el ámbito geográfico adecuado para levantar los diagnósticos de las realidades locales, negociar los programas, administrar y asesorar la conducción de los mismos, evaluar sus resultados; en muchos casos ésta puede coincidir con municipio o comunal.

El complemento del municipio es la comunidad (equivalente a vecindad, localidad, vereda, ejido, asentamiento, paraje o poblado) unidad territorial natural,, donde interactúan en primera instancia las familias campesinas. Es importante, en este contexto, caracterizar correctamente el rol de los núcleos urbanos en cada micro-región: en efecto, en muchos caso las "ciudades son parte integral y funcional del sistema rural bajo consideración, e incluso es en ellas donde se toman las decisiones.

Se debe propender a que los recursos externos (financiamiento, formación, inversiones) sean utilizados para fortalecer las capacidades locales. La asistencia técnica externa aunque sea continuada, debe ser concebida en formas términos tales que ella no desplace los propios esfuerzos de la población para generar ingresos, manejar sus recursos naturales, mejorar la calidad de su vida o construir infraestructura.

Para que los programas de desarrollo rural sean exitosos se requiere, de al menos, cuatro condiciones.

- Organización Social y Apoyo Externo

Desafortunadamente, es mucho más abundante la retórica sobre participación campesina (o sobre democracia) que su práctica real.

Las organizaciones campesinas autónomas, con personalidad y fuerza propia, representativas, de los diferentes sectores sociales que conforman el heterogéneo campesinado, son los interlocutores válidos. Si carecen de organización, los actores sociales no se movilizan, salvo que sean activos desde afuera.

Por su misma condición de marginalidad, normalmente la población rural no puse todas las competencias señaladas y requiere de un agente externo que supla estas deficiencias mediante un apoyo continuado, hasta que la organización adquiera sus propias competencias y sin suplantar su protagonismo.

La elección del agente externo de apoyo a la organización es fundamental. Una mala elección puede significar una dependencia paternalista, la desmovilización del grupo o lo que es pero, su manipulación en función de intereses ajenos al grupo y propios del agente externo.

- Las Instancias de Participación a nivel micro-regional.

La descentralización no transferencia en lo que corresponde del poder de decisión a unidades territoriales menores dentro del país, es un condición para que los integrantes de dichas comunidades participen en las decisiones que los afectan.

Por ello se propenden instancias descentralizadas de participación, con conexiones entre sí; municipio o micro región, comunidad y familia.

Si bien la familia es un elemento central en el proceso de participación desde la base, la incorporación de las mujeres en el procesos debe ser un objetivo manifiesto. Las mujeres y jóvenes, además de estar más involucrados en la producción de lo que aparentan, enriquecen la definición de las demandas e intereses prioritarios para el conjunto de la comunidad y aportan una contribución vital en la ejecución de los programas.

- La Institucionalidad

La inestabilidad y débil institucionalidad para el desarrollo rural ha sido una de las limitantes graves para el buen desempeño de los programas.

Reforzar una institucionalidad con autonomía de la política partidista, gran capacidad de comprensión de las problemáticas locales, flexibilidad operativa y de buen nivel profesional, es un decisión política de la máxima trascendencia. Pretender coordinar las actividades de múltiples organismos de gobierno que compiten entre sí o se involucran con indiferencia en los programas, ha demostrado ser un esfuerzo estéril, en cambio mucho más fructífero ha sido el accionar de unidades de administración independientes supervisadas por un ente nacional o regional rector.

Una fórmula de asociación que ha venido tomando creciente importancia, es la de instituciones públicas que participan en la formulación de las políticas de desarrollo rural y su financiamiento, junto a organismos no gubernamentales que además de participar en dichas formulaciones, ejecutan junto a las comunidades las obras y acciones programadas. Como variante se ha introducido la asociación entre agencias municipales o estatales y ONG, que a su vez tienen convenios formales de asesoría y apoyo con organizaciones campesinas, conformando así formas de asociación tripartitas. Mientras más se fortalezcan estas instancias locales mayor sustentabilidad tendrán los programas.

- La concentración social

Crear un clima de compromiso positivo con el desarrollo rural ente los diferentes agentes que tienen poder de dinamizar o de obstaculizar sus avances, en los distintos ámbitos (nacional, regional, local), es otra tarea esencial.

La concertación es el mecanismo privilegiado para establecer contenidos y el ritmo que tendrán las transformaciones en el medio rural.

A través de la concertación, los diferentes sectores sociales pueden proyectarse a futuro, en un ambiente que prioriza los acuerdos sobre los conflictos, la participación por sobre el autoritarismo y la equidad por sobre las desigualdades.

 
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