Desarrollo rural integrado: El Caso del Plan Sierra
Blas Santos

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INTRODUCCION

El Plan Sierra es un proyecto de "desarrollo rural integrado". Se ha implementado, desde 1979, en la parte central norte de la principal cadena de montañas de República Dominicana. A continuación se describen los antecedentes, estrategias y logros del proyecto.



Antecedentes

La República Dominicana ocupa los dos tercios orientales de la Isla Española, que comparte con Haití. Con 48.000 kilómetros cuadrados y cerca de siete millones de habitantes, el país se considera como densamente poblado. Su economía está orientada hacia la exportación. Básicamente, el país exporta la producción de las plantaciones (caña de azúcar, café, coco, plátanos) y minerales (oro, bauxita, níquel) al mercado mundial, y una parte a los mercados protegidos. El turismo y la industria de poca monta, que reúne a fábricas que traen materia prima y aumentan el trabajo para reexportar, son ahora los empleadores más numerosos. Además de bienes durables, el país importa granos y aceite comestible. También depende del combustible importado para la energía, excepto el 15% de la electricidad que viene de plantas hidroeléctricas.

Se considera que cerca del 70% de la población está bajo la línea de la pobreza, y la absoluta pobreza alcanza el 40%. A mediados de los 80, cerca de la mitad de la población estaba todavía viviendo en áreas rurales. Actualmente, aumenta la migración hacia las ciudades y a otros países, principalmente a Estados Unidos. De acuerdo a estimaciones recientes, más del 30% del flujo de moneda extranjera llega de los dineros de los migrantes a los parientes residentes en el país.

El nacimiento del Plan Sierra

El Plan Sierra nación en 1979 como un proyecto y como una institución. En esta naturaleza dual del Plan se reconocieron dos elementos importantes: uno, la situación en la Sierra estaba en un punto en el que se necesitaba un programa especial, diferente de la rutina gubernamental, para revertirla; y dos, más allá de lo existente, se necesitaba una institución para implementar ese programa especial, con una misión clara, una organización fuerte y recursos especializados. Como institución, la misión del Plan Sierra fue restaurar la protección natural de la región para el cuidado del suelo y las fuentes de agua del valle. Como proyecto, tenía dos objetivos claros: uno, expandir, mejorar y preservar los recursos naturales básicos (suelo, bosque, agua); y dos, ayudar a superar la situación de absoluta pobreza de la mayoría de los 120.000 habitantes.

Como institución, el Plan Sierra tenía el mandato de coordinarse con dos instituciones educacionales regionales y con importantes entidades de gobierno para poder lograr sus objetivos. Los académicos estaban para aportar la potencia intelectual necesaria para enfrentar este complejo problema, y a la vez, usar el Plan Sierra como un lugar para ganar experiencias de primera mano en desarrollo para los estudiantes y los profesores. Las instituciones oficiales darían apoyo e implementarían proyectos de coyuntura en sus respectivos sectores (salud, educación, trabajo social, silvicultura, agricultura).

En cuanto al tema de los recursos naturales, en su nacimiento el Plan Sierra encontró el respaldo de la preocupación creciente y la abundancia de teorías respecto al ambiente y la preservación de los bosques tropicales (que en 1987 se hizo explícita en la Declaración Bellagio, que culminó en la Agenda 21 de la Conferencia de Río en 1992). Fue precisamente el fin de una década en la cual la ola de proyectos de desarrollo rural en América Latina surgió, se expandió (y declinó) como estrategia para sobreponerse a la pobreza rural.

La estrategia del Plan Sierra

El punto de partida para cualquier solución era reconocer que la situación en la Sierra, caracterizada por la pobreza y el agotamiento de los recursos naturales, no es el resultado de u desastre natural. Era el resultado de ajustes en la batalla por la sobrevivencia, por una parte, y la batalla por la acumulación de riquezas, por otra, de individuos y familias que actuaban en un ambiente frágil y de baja productividad.

La principal hipótesis de trabajo del Plan, fue que era técnicamente posible resolver el problema de la pobreza en armonía con la protección de la tierra. Se consideró, que los dos pasos más importantes eran preparar un plan de "solución global" y construir una organización apropiada. Como punto de partida, el Plan Sierra diseñó un modelo de uso del suelo para revertir la tendencia que se muestra en el cuadro I. La esencia del modelo de uso del suelo fue reorganizar los sistemas agrícolas para incrementar la disponibilidad de alimentos y las entradas de dinero para las familias. A aquellas 10.000 familias con menos de cinco hectáreas se les podría dar acceso a esa cantidad de tierra, como promedio. La superficie real dependería del lugar y del tamaño de la familia. De acuerdo a la información oficial sobre productividad potencial, mercados y necesidades de familia, esta extensión de tierra se consideró como el mínimo requerido para alcanzar un standard de vida por sobre la línea de pobreza. La producción permitiría a la familia, bajo ciertas condiciones adicionales, no sólo abastecerse de bienes y otras necesidades, sino cofinanciar los costos de los servicios de educación y salud. El uso de las cinco hectáreas de tierra se distribuiría de la manera siguiente:

  • Cultivos anuales para consumo familiar interno 10%
  • Forraje para vacas y animales domésticos 20%
  • Producción de leña y abono verde 10%
  • Cultivos perennes (café, árboles, frutales) 60%

Para que esa cantidad de tierra estuviera disponible para el 68% de las familias en esas categorías, la cantidad de tierra controlada por ellos tendría que subir de un 8,2% a un 28,6%. Una de las características más interesantes de este modelo es que sólo el 40% del área se requeriría para cultivos anuales, los más erosivos y difíciles de mantener estables. Además de afectar la distribución de la tierra, la implementación de este modelo requeriría, en primer lugar, tener disponible una tecnología que aumentaría la productividad de la tierra y del trabajo, y reduciría los factores externos (erosión, contaminación). En segundo lugar, requeriría capital de las familias para aplicar las técnicas de conservación de suelos, comprar animales y herramientas, y tener un mínimo de fondos de capital de trabajo. Una cantidad significativa de ese capital sería no reembolsable, para que los beneficiarios pudieran acceder a créditos comerciales de ahí en adelante. Este subsidio no reembolsable se podría también justificar como compensación por la reducción de los costos de los factores externos.

Se propuso que el 96% restante de la tierra se usara en bosques, forraje mejorado y café. De esta manera, la distribución del uso de la tierra sería como el que sigue:

  • Cultivos anuales (alimentos) 4%
  • Cultivos perennes 96%
  • Café bajo sombra 18%
  • Forraje mejorado 18%
  • Bosques 60%

La aplicación de este modelo requiere una reforma adicional en el sistema de tenencia de tierra actual: los propietarios de la tierra tienen que usar su tierra de acuerdo alas necesidades de la sociedad y a las de la futuras generaciones. Se necesita un financiamiento y capacitación importantes, además de un paquete de tecnologías para mejorar las tierras de forraje. Nuevamente, parte del financiamiento, en silvicultura principalmente, tendría que ser no reembolsable, hasta que la actividad se financie ella misma. Este modelo de "solución global" tendría que ser complementado con una variedad de intervenciones sociales que incluya a la salud, educación, organizaciones sociales, infraestructura y otros.

El sistema de salud desarrollado por el Plan Sierra se basa en la prevención, capacitación y educación en salud, facilidades físicas mínimas de construcción y organización para co-manejar y co-financiar el sistema. Al organizar este sector, el Plan Sierra beneficiaría la estrategia de cuidados de salud primaria y un sistema de referencias encabezado por la organización Panamericana de la Salud (PAHO).

En síntesis, la estrategia en educación del Plan Sierra plantea que esta debe ser reorganizada, orientándose hacia la preparación de recursos humanos. La comunidad debería estar en condiciones de co-financiar el costo de educación y contribuir a su manejo.

Este amplio modelo de soluciones para los problemas de la sierra necesitaría también, por parte del Plan Sierra, el desarrollo de una organización con capacidad para desarrollar y transferir tecnologías, manejar créditos y subsidios, trabajar con comunidades y grupos líderes y, por sobre todo, coordinarse con otras agencias gubernamentales y no gubernamentales. El plan terminaría gradualmente, y dejaría las responsabilidades de mantención y continuidad, primero en manos de las organizaciones locales, y luego en las de las agencias gubernamentales.

La experiencia del Plan Sierra en catorce años

Primera fase:

Los cinco Primeros Años

Durante los cinco primeros años, el Plan Sierra se desempeñó en varios frentes: en un momento tenía 28 programas diferentes, donde una de las principales actividades iniciales fue la construcción de caminos. También puso énfasis en la organización del sistema de servicios de salud. Se construyeron 10 clínicas rurales, cada una coordinada por un Comité de Salud local y contando con dos personas completamente capacitadas, pagadas por el gobierno bajo la supervisión del Plan. Este sistema de salud estaba complementado con programas de prevención oral en las escuelas públicas para una población de más de 26.000 niños. Se organizó un sistema de atención con capacitación y equipamiento para más de 200 trabajadores en salud rural.

En educación, todos los profesores de la región fueron capacitados en ecología y mejoraron sus métodos didácticos. También recibieron un mejoramiento profesional y salarias. Se desarrolló la silvicultura y la producción de almácigos para café y pino, los que se distribuyeron gratuitamente. Otra empresa fue el reforzamiento de los grupos locales y las organizaciones comunitarias (más de 200) en las cuales los Concejos de Desarrollo locales debían ser elegidos. Otra actividad fue un programa de crédito para una planta de procesamiento de productos agrícolas. El Plan ganó legitimidad dentro de la región y apoyo del gobierno, el cual sintió que estaba cumpliendo con promesas políticas.

En 1984, hubo una evaluación de los primeros cinco años. En resumen, estas son las conclusiones. De acuerdo a éstas, el Plan Sierra fue:

  • Muy exitoso al establecer un sistema de servicio de salud sólido.
  • Bastante exitoso en el mejoramiento de la educación.
  • Bastante exitoso en promover las organizaciones y el liderazgo.
  • Exitoso en dar un nivel básico de capitalizaciones a las familias más pobres (cerdos, gallinas, estanques de peces).
  • Parcialmente exitoso en dar créditos y subsidios a los agricultores que lo necesitaban.
  • Parcialmente exitoso al promover la reforestación y adoptar tecnologías y organizaciones que condujeran al manejo racional de los bosques existentes.
  • Faltó mostrar más claramente modelos que incluyan soluciones globales.
  • Un esfuerzo desproporcionado para dar servicios contra los esfuerzos en actividades para lograr el aumento de entradas y de productividad.

Segunda fase:

Después del Quinto Año

La recomendación más fuerte que derivó de la evaluación del Plan Sierra fue el concentrarse, en los años siguientes, en el desarrollo de "modelos de solución" dentro de un marco de estrategia de desarrollo total de la "solución global". Aquellos modelos, como componentes de la "solución global" podrían, eventualmente, multiplicarse a través de la sierra. Al mismo tiempo, en la economía del país hubo dramáticos cambios. Empezó a implementarse un proceso de ajuste. La devaluación de la moneda, la inflación y la reducción de los gastos de gobierno fueron algunos de los resultados inmediatos. El presupuesto real del Plan Sierra se redujo dramáticamente. La contribución del gobierno al presupuesto total se redujo de un 100% a sólo un tercio. El Plan Sierra como institución evolucionó desde ser una rama del Ministerio de Agricultura a convertirse en una organización independiente (ONG) asociada al gobierno. Desde ese momento en adelante, el Plan ha dependido de pequeñas donaciones de organizaciones nacionales y extranjeras, generalmente más interesadas en el tema de la pobreza que en el tema de los recursos naturales.

Paradojamente, este nuevo contexto ayudó al Plan Sierra a hacer ajustes para cumplir con las recomendaciones de la evaluación. Se llevaron a cabo varios cambios institucionales:

  • El programa de salud se traspasó casi completamente al gobierno.
  • La construcción de caminos se detuvo y la responsabilidad de la mantención de los existentes se dejó en manos de las comunidades.
  • Las actividades educacionales se redujeron a: (1) la organización de los campamentos de verano organizados por las comunidades y los profesores que fueron capacitados adecuadamente. Estos campamentos ponían énfasis en ecología, nutrición y educación en salud. El último año participaron 50 colegios con una asistencia de más de 6.000 niños; y (2), el desarrollo de una escuela básica que podía ser tomada como modelo para la Sierra.

Como las actividades de "servicio" del Plan Sierra se redujeron, se puso énfasis en otras actividades en esta segunda fase:

  • Dos proyectos sociales de silvicultura se desarrollaron en tierras adquiridas con préstamos comerciales que fueron puestas a disposición de dos grupos de familias de las más pobres. Uno de los proyectos se desarrolló en un bosque natural ya existente, y el otro en un atierra desocupada donde las familias crearon un "conuco", el que evolucionó en una plantación forestal en combinación con la crianza de ganado.
  • Se tomaron varios pequeños proyectos de instalación con familias pobres en tierras donadas. Con aquellos proyectos quedó demostrado que el modelo de cinco hectáreas podía funcionar. Por supuesto, la fórmula aplicada podría ser universal: acceso a la tierra, capacitación y un grupo escogido de beneficiarios que compartan una cantidad de valores (o aspiraciones) en armonía con lo que este tipo de proyecto podría dar.
  • Uno de los mayores esfuerzos en esta segunda fase del Plan Sierra ha sido el desarrollo y difusión de las tecnologías para pequeños agricultores. Elementos de diferentes experiencias de todo el mundo se han reunido y probado, primero en centros de capacitación y demostración y luego en los campos de los agricultores. Los modelos de fincas integradas con una tecnología alternativa para una producción sustentable, menos erosionadora, se han difundido a través de la sierra. Sobre 3.000 agricultores han sido capacitados y se les ha hecho un seguimiento.
  • El café, por ejemplo, es uno de los mayores éxitos del Plan. Comenzó en los principios y ha continuado con mejoramientos sustanciales. Se han dado almácigos y asistencia técnica a pequeños y grandes propietarios de tierra. Una cantidad no especificada de agricultores pobres han sido ayudados con almácigos, alimentos y préstamos de bajos intereses, para comenzar sus pequeñas plantaciones de café. Esta estrategia mixta ha dado como resultado que el área del café se ha triplicado, con un cambio aún más grande en la producción total. Lo que ha tenido un gran impacto en la calidad de vida de las personas.

Por otro lado, el Plan puso énfasis en dar apoyo al proceso de construcción de organizaciones fuertes según áreas de interés:

  • Los cultivadores de café están asociados para procesar y comercializar, y han extendido su acción al acceso a créditos y asistencia técnica. Por muchos años ellos han estado trabajando por sí mismos.
  • Los dueños de bosques están asociados. Gracias a esto, el Plan les está dando capacitación en el manejo del bosque. Pronto ellos se harán cargo del procesamiento de la madera y las actividades de mercado.
  • Los carpinteros y otros trabajadores de la madera también están asociados. A través de esta asociación, ellos reciben capacitación y productos forestales con costos de manejo reducidos.
  • La asociación de criadores de ganado, que partió en forma espontánea, está facilitando enormemente algunos avances en el mejoramiento del forraje y la reforestación de las tierras del mismo, erosionadas.
  • Las asociaciones de mujeres son las más fuertes. Ellas actúan también como grupos con intereses especiales. Están facilitando la iniciación de sus proyectos para la generación de ingresos.

Se ha iniciado un centro de capacitación comercial para los jóvenes con la idea que llegue a ser un modelo de ésto. Está dirigido a jóvenes convocación y aspiraciones, pero sin oportunidades en el sector agrícola. Usualmente, ellos debían emigrar o buscar trabajos alternativos dentro de la región. Se ha iniciado un centro de demostración y capacitación donde los jóvenes líderes de la sierra, en primera instancia, y del resto del país más tarde, están comenzando a comprender cómo trabajar el ambiente natural. Estos jóvenes organizan luego los "grupos ecológicos" en sus escuelas.

Por su parte, las comunidades han construido 104 pequeños sistemas de suministro de agua potable, con asistencia técnica y apoyo financiero del Plan Sierra.

Los Resultados

Los resultados más destacados son:

  • La proporción original para una solución global del problema de la Sierra se ha reforzado y se ha apoyado por modelos probados, estudios y planes magistrales, incluyendo la evaluación económica para determinar los beneficios individuales y sociales de las diferentes recomendaciones involucradas en la estrategia de desarrollo. Los modelos en áreas particulares, que abarcan el modelo de solución global, están básicamente probados.
  • Un estudio reciente con fotografías aéreas, en 1991, demostró que el área cubierta con cultivos perennes (pino y café) aumentó en un 22% desde 1980.
  • Una evaluación socioeconómica del Plan Sierra, basada en datos reunidos en 1990, mostró la distribución del beneficio acumulado entre la "upstream society" (los habitantes de la Sierra) y la "downstream society" (los habitantes del Valle). El 21% de los beneficios del Plan Sierra son recogidos por la "downstream society". La mayor parte de los beneficios se deben al aumento de la producción.

Las lecciones aprendidas

Entre las más evidentes e importantes se pueden mencionar:

  • Quedó claro que aquellos proyectos grandes que involucran soluciones globales totales, sólo son posibles si hay un claro compromiso del gobierno para portar los fondos necesarios, y para emprender las reformas institucionales requeridas. Parece que estos proyectos se emprenden con la expectativa de que va a suceder "un milagro" y que los problemas ambientales y sociales se resolverán sin ningún ajuste político y social. El resultado es una inversión de tiempo y recursos que rara vez hacen una diferencia en las vidas de aquéllos que lo necesitan. La factibilidad también requiere de una institución con la capacidad de contactar a la gente de base, pero al mismo tiempo, con la capacidad de manejar problemas complejos, relacionarse con un conjunto de instituciones y negociar diferentes programas. Generalmente, la carga de esta tarea es demasiado pesada para la mayoría de las instituciones, principalmente si son ONGs.
  • Los proyectos que probaron tener un impacto positivo en las vidas de aquellos que más lo necesitaban, sin tomar en cuenta la voluntad del gobierno, son de naturaleza diferente. Estos generalmente son pequeños proyectos en los cuales el objetivo está en capacitar a la gente para mejorar sus estrategias de sobrevivencia, como primer paso, y continuar un proceso de desarrollo por sí solos. Eso no les impediría tomar iniciativas para negociar con instituciones oficiales y tomar ventaja de cualquier situación favorable que pudiera presentarse. Se requiere, como primera instancia, comprender que aquellas estrategias de sobrevivencia deben buscar "hoyos" que puedan ser llenados. El centro de este curso de acción es:

Desarrollar alguna forma de capitalización básica (cerdos, vacas, gallinas, almácigos, colmenares, un préstamo de bajo interés, entre otras cosas).

Capacitación en destreza que pueda ser usadas ya sea en sus propios negocios o fuera de la finca.

Reforzar las instituciones de comunidad existentes que juegan tareas específicas en los grupos. Por ejemplo, organizaciones que ayudarían a reducir los costos de transacción en el mercado y el crédito, y los comités para negociar con autoridades regionales y expresar sus demandas de una manera racional.

  • Estos proyectos tienen las virtudes de, primero, que su éxito puede ser aumentado por las autoridades responsables pero no dependen de eso. Segundo, al estar basado en la habilidad de cada individuo y no dependiendo de la institución que lo promueve (que sólo es un catalizador), le sirve para despegar. Después que a la gente se le ayuda a dar un primer paso en la línea deseada, el proceso de desarrollo individual continuará basado en su propia voluntad y en el de la comunidad.
  • Los proyectos que tienen la intención de ayudar a la gente a superar la pobreza deben estar enfocados hacia la familia. Aquellos proyectos de amplio espectro comunitario generalmente gastan recursos en implementar actividades que involucran personas con diferentes intereses y necesidades. La comunidad debía ser la unidad de trabajo sólo en aquellos casos donde el beneficio de un proyecto o actividad no sea posible de ser discriminado por sus beneficiarios.
  • Debemos estar conscientes del hecho que las actividades que se centralizan en dar servicios (como salud o educación formal, especialmente si éstas están diseñadas por instancias tradicionales) son costosas y no sustentables. Lo que propone el proyecto no puede sustituir al gobierno. Aquellas actividades debían ser emprendidas sólo si hay una oportunidad razonable de que, después del despegue, la comunidad misma pueda mantener al proyecto en funcionamiento.
  • En general, las instituciones que promueven el desarrollo rural deben identificar sus ventajas comparativas. Pensamos que la mayoría de las ONGs están mejor equipadas para hacer el tipo de "meta-proyectos" mencionados anteriormente. En realidad, el campo donde el plan tiene mayores ventajas comparativas como institución, es en ayudar a la gente a formular racionalmente las demandas.
  • Que las comunidades o los grupos asuman sus quehaceres por sí mismos, es uno de los temas más mencionados en la literatura del Desarrollo Rural. Pero la experiencia del Plan Sierra nos hace pensar en la necesidad de organizaciones intermedias que actúen como comunidades o grupos defensores. Su función podría ser la de ayudar a aquellos que necesitaran articular sus demandas, negociar, diseñar, manejar, implementar proyectos. Este tipo de institución podría ser una empresa colectiva entre los grupos de la comunidad y los técnicos. Este es quizás el futuro previsto de la ONG.
 
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